Micro Espacios Supranacionales en conflicto

El caso Fray Bentos - Gualeguaychú
Por Artemio Pedro Abba

Los nuevos espacios urbanos emergentes carentes de institucionalidad, objeto de una serie de análisis sobre alternativas de gestión posible traspasan las fronteras nacionales en la medida que avanzan los procesos de integración de las economías del mundo. Áreas metropolitanas, conurbaciones, sistemas urbanos integrados funcionalmente requieren ser vistos desde el ángulo de la gestión de problemas comunes.

En algún momento, las autoridades locales y estaduales involucradas en el fenómeno metropolitano en la Triple Frontera (Ciudad del Este-Foz de Iguazú-Puerto Iguazú) que ya supera los 600 mil habitantes y a cualquiera de las ciudades de esa región del MERCOSUR, tendrán que sentarse alrededor de una misma mesa a ordenar ese dinámico y complejo territorio común. Pero, por ahora, es más caliente el conflicto suscitado un poco más al sur, sobre ambas márgenes del Río Uruguay.


Se está aludiendo al sistema urbano transfronterizo de Fray Bentos – Gualeguaychú, de escaso peso poblacional y económico en la región, pero objeto actualmente de una fuerte inversión en marcha para instalar una fábrica de pasta de celulosa de gran dimensión. Esto ha abierto un caso paradigmático, porque ha enfrentado a dos países de larga tradición de buena vecindad, en un conflicto que oscurece cualquier otra situación de este tipo en el continente americano.


El mismo surgimiento del conflicto pone sobre la mesa la novedosa cuestión de los sistemas urbanos transfronterizos. Que la inclusión de una planta industrial sobre la orilla este del río Uruguay haya generado la conmoción que hoy se vive, muestra a las claras el alto grado de integración entre los centros urbanos involucrados.


En la resolución de este conflicto, encontrando una solución superadora de los intereses u objetivos unilaterales, se pone en juego la capacidad de crecimiento de la unión de los países del sur de América. La clave es que los pueblos del MERCOSUR puedan hacer de estos problemas de impacto sobre recursos compartidos una forma de aprendizaje e integración creando nuevos géneros de institucionalidad regional y local transfronteriza.


Sistemas urbanos transfronterizos


Existen en el continente americano muchos casos de sistemas urbanos transfronterizos (SUT) en los cuales, si bien algunos de ellos tienen larga data, el nuevo marco de relaciones entre países ha impuesto distintas reglas del juego a las relaciones entre los distintos sub-componentes nacionales a nivel local. Ha variado la calidad de tales articulaciones al quedar insertas en una red mas amplia que transmite a la realidad local las contradicciones manifiestas entre las economías y sociedades nacionales.


Refiriéndose a las áreas metropolitanas principales (AMP), Carlos A. de Mattos describe una transición en la cual se inscriben cada vez más empresas que operan como redes transfronterizas (RTF). Destaca entre ellas a "las productivas, financieras y comerciales, pero incluyendo a un amplio espectro de redes de otra naturaleza (culturales, científicas, universitarias, etc.), comprendidas las relacionadas con el narcotráfico y el crimen organizado", fenómeno "que significó la progresiva incorporación de sectores y de lugares a la dinámica globalizada" (De Mattos, C. A., 2003)


Es conocido el hecho presente en la larga frontera entre México y EEUU, donde han emergido asentamientos transfronterizos de dimensiones significativas. Las aglomeraciones metropolitanas de Tijuana - San Diego (la estimación de World Gazetteer para el 2006 es de 4 804 806 habitantes), sobre la Costa Oeste, y Juárez - El Paso (la estimación de World Gazetteer para el 2006 es de 2 280 782 habitantes), en el Centro - Oeste de ambos países, son casos paradigmáticos.

La aglomeración transfronteriza Tijuana - San Diego ocuparía el puesto 15 entre las aglomeraciones de América del Norte. Y ya cuenta con un programa de planificación común: el San Diego - Tijuana Internacional Border Planning Área (Institute for Regional Studies of the Californias, 2000). Sin embargo, los incontenibles problemas migratorios entre los dos países han llevado a presentar al Gobierno Federal de los Estados Unidos un controvertido proyecto de muro divisorio en la frontera que divide el aglomerado (Salas, A., 2006).

El ya mencionado asentamiento trinacional en la denominada Triple Frontera (Argentina, Brasil y Paraguay) constituye un caso más próximo de eclosión local de flujos local-regionales de mayor amplitud. El crecimiento de este asentamiento humano de gran complejidad institucional, que ocupa un territorio de tres países -formado por las ciudades de Foz de Iguazú (Brasil), Ciudad del Este (Paraguay) y Puerto Iguazú (Argentina)- comenzó en la década de los 70 con la construcción de la Represa Hidroeléctrica de Itaipú, y localización de actividades industriales que se beneficiaban con la energía barata y un sector de servicios emergente (Surraco, 2006).


El posterior establecimiento de un área de libre comercio en Ciudad del Este (que genera actualmente un movimiento diario de entre 30 y 40 mil sacoleiros, vendedores minoristas brasileños que compran en el lado paraguayo y venden en su país) a lo que se suma el desarrollo de la actividad turística alrededor de la atracción internacional protagonizada por las Cataratas del Iguazú, originaron la integración transfronteriza de mas dinamismo del Cono Sur. Sin embargo, la transformación que llevó al asentamiento de 60 a casi 700 mil habitantes entre 1971 y 2001 es atribuida a "una extensa red de actividades ilícitas", conformando lo que se denomina "un núcleo sin Estado -también llamado espacio vacío- donde se comprimen el tráfico de armas, drogas, documentos y personas (niños y mujeres para prostitución principalmente), y todo comercio ilegal imaginable, como contrabando, lavado de dinero y la piratería de la mano de obra del crimen organizado y de grupos terroristas de carácter transnacional". La manera de abordar esta compleja problemática genera posiciones encontradas entre quienes proponen una aproximación desde la lucha antiterrorista hasta quienes plantean un nuevo concepto de seguridad, fundado en la noción articuladora de la multidimensionalidad" (Surraco, N., 2006). En esta línea se enmarca el concepto de comprehensive security, en el que se amplía el foco de atención desde las disputas políticas y diplomáticas hacia factores como el subdesarrollo económico, migraciones masivas, deterioro del medio ambiente, narcotráfico, terrorismo, entre otros, citado en su trabajo por la autora.


En este amplio y complejo marco de alteraciones de las relaciones entre espacios y flujos, que adquiere una particular intensidad en los sistemas urbanos transfronterizos, es que debe encuadrarse el caso de Fray Bentos - Gualeguaychú. No es explicable la magnitud adquirida por la disputa, que ha rozado los matices de conflicto de defensa de la soberanía de los países intervinientes, cuando el problema tiene una específica matriz ambiental-territorial.


Naturaleza del conflicto


Imaginemos por un momento que el subsistema urbano de Gualeguaychú - Fray Bentos, de aproximadamente 100 mil habitantes, pertenece a un único país, si bien tajeado por un importante curso hídrico del MERCOSUR. El área de la cuenca del río Uruguay consta de 365.000 kilómetros cuadrados que se reparten entre una importante parte de Brasil (Santa Catarina y Rió Grande do Sul), un área de Uruguay y el este de las provincias argentinas de Misiones, Corrientes y Entre Ríos (Fiorotto, D. T., 2004).


Supongamos que un emprendimiento de alto impacto económico y ambiental, como una papelera que procesará alrededor de 1 millón 300 mil toneladas año de pasta de celulosa, solicita autorización para localizarse en el territorio de dicha urbanización. Sin duda desataría un debate de gran magnitud que alcanzaría no solo la escala local sino también la escala de la cuenca y la región en la que se inscribe.


Por una parte se debería evaluar si se afecta el recurso hídrico, así como el resto de los recursos que residen o dependen del mantenimiento de ciertos parámetros del río (recurso ictícola, vegetación ribereña, etc.) aguas abajo del emprendimiento, así como los impactos locales sobre el propio asentamiento urbano. Seguramente, los actores sociales involucrados en el debate adoptarían diferentes posiciones en razón de la defensa de los intereses afectados (la población residente, las ONG, las empresas turísticas, los sindicatos, etc.), y en relación a las responsabilidades de las diferentes autoridades involucradas.


Es probable que las autoridades políticas locales adoptaran una actitud favorable, basada en el aporte del emprendimiento al empleo y producto bruto local, y que las aguas se dividieran en el órgano legislativo de la ciudad sobre los posibles impactos de la actividad incorporada. A esto se sumarían las movilizaciones de los vecinos, oposición de los grupos ambientalistas y apoyo de algunos gremios que se favorecerían por la oferta de empleo y nuevas actividades.


En el nivel provincial y nacional, se desplegaría toda la legislación que defiende los recursos hídricos y se conminaría a la empresa a cumplir con ciertos parámetros de emisión de contaminantes a niveles que no afecten el recurso. Ciertamente, organizaciones civiles e instituciones de bien público saldrían en defensa del recurso en peligro.

Sin embargo, el paisaje real de movilizaciones o impasividad en la zona muestra un panorama muy diferente al imaginado: los actores se han encuadrado en su pertenencia nacional en ambas márgenes del río Uruguay. En la orilla argentina, casi no se escucha voz alguna que defienda el emprendimiento industrial, y del otro lado pareciera predominar la unanimidad a favor.

Barajar y dar de nuevo


Pero, aunque sesgado, el conflicto socio-territorial surgido en las costas del Río Uruguay existe y lo peor que se puede hacer es negarlo, ocultarlo o acallarlo, dado que un conflicto no resuelto estallará seguramente mas adelante con mayor gravedad aun. Y tampoco es buena la opción de transformarlo en lo que no es, una escalada de enfrentamientos entre países que culminó en una disputa de soberanía.


Se ha llegado a una posición de extrema gravedad por desmadre de un conflicto que nunca debió salir del marco de lo ambiental-territorial. Por el actual camino de la judicialización, al que se llega por la elevación por ambas partes del tono de la disputa, no se pueden esperar resultados superadores del conflicto suscitado sin poner algunas vallas de contención a la espiral de cruces entre los países.


La cuestión es regresar al concepto de conflicto como la única llave posible de encontrar una posibilidad superadora de los problemas que a la sociedad se le presentan. Y para que esto se produzca tienen que darse algunas condiciones previas:

Que el conflicto esté planteado en sus justos términos, encontrando los niveles adecuados de articulación de problemas y actores involucrados
Que las partes, actores sociales públicos y privados, estén dispuestos a hallar conjuntamente soluciones alternativas que sean diferentes a las propuestas unilaterales de cada parte
Existen dos escalas de resolución del conflicto cuya diferenciación es clave para resolver un problema esencialmente ambiental-territorial, dando una salida para la región que favorezca un genuino desarrollo. Esas dos escalas ineludibles son la de la cuenca del río Uruguay y la del subsistema urbano transfronterizo Fray Bentos - Gualeguaychú.


La problemática de la cuenca del río Uruguay


La Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU) se ha visto sobrepasada en sus competencias, que surgen del Estatuto del Río Uruguay, convenio firmado en febrero de 1975 por Argentina y Uruguay. En materia de contaminación, la CARU identifica posibles áreas de riesgo por contaminación pero no tiene capacidad para actuar sobre ellas y controlar a las fuentes de emisión instaladas en uno u otro país.


Esta situación ha dejado sin reglas del juego transitables la relación entre los dos países, "el diálogo entre los mismos se ha convertido en una discusión sin rumbo, cada uno en sus fundamentos sin escuchar a sus pares ni intentar hallar una solución pacífica a la disputa. El eje central se situó en la fuerza específica que podían presentar cada uno de los actores en la región, algo así como quien es más fuerte y cuanto dura cada uno en su postura sin torcer el brazo" (Bono, 2005).


Un posible re-encuadre institucional del tema, si bien el conflicto se localiza en la baja cuenca del río, es poner en primer plano que en la cuestión están involucrados tres países ribereños: Brasil, Argentina y Uruguay. El río Uruguay recorre 1.800 kilómetros antes de desembocar en el río de La Plata, pero solo "en los últimos 469 de su trayecto constituye la frontera entre la República Argentina y la República Oriental del Uruguay" (Carasales, J. C., 1998).


Esta consideración del problema elevaría el nivel de la consideración del conflicto de la evaluación del impacto que un emprendimiento industrial de gran magnitud tiene sobre un recurso hídrico de gran relevancia para el MERCOSUR. En este caso, y tendiendo en cuenta la normativa vigente en los países y estados ribereños, se deberían fijar los parámetros que cualquier actividad actual o futura que se localice sobre el río deba cumplir. Y por otra parte los países mencionados deberían ser garantes del cumplimiento de los parámetros ambientales, definidos a través de un monitoreo permanente del recurso en riesgo.

Las opiniones sobre el posible impacto van desde el extremo de considerar inocua la instalación del emprendimiento, al otro extremo de considerar como única posibilidad la relocalización de la planta celulósica. Pero en la práctica no existe información técnica suficientemente confiable sobre los niveles posibles de contaminación con el funcionamiento de la fábrica ni de los impactos indirectos sobre el medio natural y social del entorno.


En esta materia se deben suspender las actitudes pre-juzgadoras de uno u otro bando, en el sentido de negar o afirmar rotundamente la posible contaminación. Pero tampoco suponer que todos los actores tienen las mejores intenciones y no hay problemas de intereses de por medio (no se ha llegado aún a Un Mundo Feliz...).


El nivel local del problema


Por otra parte, en la escala del subsistema transfronterizo Fray Bentos - Gualeguaychú, se debería encarar un plan estratégico conjunto para el desarrollo territorial del área urbana y la microregión de influencia. Existe una vocación firme de un perfil turístico-forestal-industrial para la zona, que no se puede desconocer y que debería ratificarse, ampliarse o modificarse por una decisión conjunta de ambas orillas y, en función de eso, construir solidariamente el entorno adecuado.


Despejado del horizonte el problema de la contaminación, que tiene otra escala de resolución -ya comentado- en el nivel local, pero con un enfoque integrado de ambas orillas, se debería resolver la compatibilización de las actividades residenciales, productivas y de servicios sin conflictos territoriales y ambientales.


Respecto del desarrollo turístico, la microregión ya tiene algunos desarrollos importantes y una decidida política de potenciar ese perfil, que debería considerar el enorme espejo de agua como un recurso común a equipar y ordenar con la conducción de una Gerencia Integrada de las Áreas de Turismo de ambos municipios. El área se potenciaría como un nodo turístico de primer nivel sobre una de las ramas alternativas del corredor bioceánico del MERCOSUR Valparaíso-San Pablo y como centro de un eje turístico fluvial-cultural sobre el Río Uruguay.


El autor ya citado, Daniel Tirso Fiorotto, propone a su vez entre un conjunto de novedosas iniciativas un sistema de regalías de uso del suelo, traslado a mediano plazo de la planta celulósica, mitigación de la contaminación visual, cooperar con Botnia en el esfuerzo de seleccionar la tecnología menos contaminante, una suerte de institucionalidad binacional (con un representante entrerriano en el Congreso del Uruguay y que la Legislatura de Entre Ríos cuente con un representante uruguayo, evaluación de los problemas ambientales derivados del monocultivo de la soja, etc.), una Reforma Agroindustrial en ambas orillas. Tal emprendimiento alcanzaría las 600 mil hectáreas en 5 años, con capacitación de colonos, inversión en infraestructura, maquinarias e insumos, con amplia participación de organizaciones civiles (del lado argentino se puede destacar entre ellas: la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú, la Corporación de Desarrollo de Gualeguaychú y la Federación Agraria Argentina) (Fiorotto, D. T., 2006). Este planteo, "utópico" a juicio del autor, se concretaría mediante un acuerdo en el que se comprometería la Argentina y Uruguay y las provincias involucradas y con el apoyo de otras provincias, países del MERCOSUR, la CEE, EEUU y organismos internacionales comprometiendo la adquisición de parte de la producción agroindustrial con el fin de garantizar la consolidación del proyecto.

Por otra parte, el área hacia el noreste del eje del puente internacional General San Martín debería ser destinada a los desarrollos logísticos-industriales del asentamiento, resguardando los impactos sobre el área suroeste. Debería preverse el control de cualquier tipo de emisión de contaminación líquida, gaseosa o sólida sobre el entorno inmediato. Finalmente, el sector de servicios a empresas asociado a la logística del corredor bioceánico podría alcanzar una mayor competitividad mediante un funcionamiento asociado de los recursos de ambas orillas.


Este emprendimiento transfronterizo debería contar con el apoyo político y financiero generoso de los estados parte en los diferentes niveles de resolución, teniendo en cuenta no solo el caso particular en cuestión sino también la propuesta de un modelo de gestión asociada que seguramente será de aplicación en el futuro desarrollo latinoamericano en el marco del MERCOSUR.


Conclusiones


El aprendizaje social que se ha realizado, y el que queda por realizar, puede ser el aspecto positivo que deje este conflicto que ha sido evaluado como uno de los mayores fracasos del año político que pasó. Sin olvidar el rol que jugó la lucha de Gualeguaychú en la creación de la Autoridad de Cuenca del Matanzas-Riachuelo que, con las limitaciones que aun tiene, puede ser aprovechado como punto de partida para la construcción de una política ambiental en la Argentina.


La necesidad de crecimiento de la institucionalidad del MERCOSUR, a fin de crear los andariveles en los que se puedan resolver este tipo de diferencias respecto del manejo de los recursos naturales compartidos, plantea un objetivo a mediano plazo claro e ineludible. Pero también debe incorporarse a esta agenda la creación de institucionalidad para los sistemas urbanos transfronterizos, cuyas problemáticas aun no han emergido en toda su magnitud, quizás porque otras urgencias las ocultan, pero que en la medida que avancen los procesos de integración económica y territorial sin duda se empezarán a plantear.


Esta crisis debe transformarse en la oportunidad de profundización de la unión de los países del sur de América, con una propuesta de institucionalidad que habilite la resolución de los problemas que plantea el manejo de los recursos compartidos, así como la gestación, diseño e implementación de proyectos de desarrollo sustentables. La Autoridad de Cuenca, que sea garante de los parámetros ambientales del recurso, podría conformar el marco adecuado complementariamente a la actuación a nivel local.


Respecto del Sistema Urbano Transfronterizo Fray Bentos-Gualeguaychúy y su microregión, se requiere comenzar por la formación de institucionalidad común a través de mecanismos de gestión interjurisdiccional o mediante la generación de proyectos comunes. Plan Estratégico de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Sistema Urbano Trans-fronterizo, una Gerencia Unificada para el desarrollo del Eje Turístico-cultural del Río Uruguay, el Programa de Colonización y Desarrollo Agroindustrial Binacional en la microregión, el Parque Logístico y de Servicios al Transporte, son algunas de las posibles iniciativas comunes a desplegar.

El desarrollo de emprendimientos conjuntos, conformando una red de intereses locales, elevaría las energías asociativas por encima del proceso de enfrentamiento instalado. Por otra parte, las actividades por si mismas impondrían condiciones ambientales concretas a ser respetadas por ellas mismas y por cualquier otra actividad, que la propuesta Autoridad de Cuenca Tripartita debería garantizar. Una nueva ecuación ambiental-territorial de tipo endógeno para los problemas fraybentino-gualeguaychenses marcaría el rumbo futuro de abordaje de los diferendos territoriales en las extensas fronteras del MERCOSUR.